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Miércoles, 24 de Mayo de 2017

Desarrollo económico y constituciones provinciales

Enrique José Marchiaro*

(03/12/2008)
El presente relata las conclusiones de una investigación que dirigimos bajo el título “Desarrollo económico y derecho constitucional provincial comparado” en el marco del Programa Fosip-B.M., estudios de base para el Proyecto Gestión XXI, Ministerio de Economía, República Argentina, Bs. As, mayo de 2006.

La importancia del tema radica en que numerosos debates jurídico-económicos de tipo coyuntural se inscriben en un marco previo que los contiene y generalmente no está explicitado, de allí que ordenar un tema tan vasto y sintetizarlo en base a determinados principios es una buena guía para el intérprete. Vale aclarar que el relevamiento fue realizado a principios del 2006, dándose hacia el 2007 las reformas constitucionales de las provincias de Nequén y Corrientes, las que no están actualizadas en la investigación.

1-El D.E. en el marco constitucional nacional:

1-1-El D.E. es conceptualizado constitucionalmente en Argentina como: progreso y bienestar, desarrollo, desarrollo económico, desarrollo humano, desarrollo económico y social, equidad territorial y progreso económico con justicia social.

1-2-Diseño competencial: El “Bienestar General” tiene como medio la “cláusula de progreso” que se compone por su versión tradicional (1853) y nueva de la reforma de 1994 (75 inc. 19 sobre desarrollo humano ) junto al 75 inc. 23 (discriminación inversa). Esta materia es concurrente (Nación art. 75 inc. 18 y 19; Provincias arts. 125 y 124; Municipios art. 123).

El bloque de derechos humanos (75 inc. 22) opera como apertura del sistema constitucional nacional y provincial.

2-Debates en la doctrina constitucional argentina sobre D.E.:

2-1-En torno al marco constitucional nacional:

¿El D.E. se limita a la cláusula de progreso (vieja y nueva) o se entrelaza con todo el programa constitucional? ¿Hay un ideario liberal económico subsistente o el constitucionalismo social es una síntesis superadora? ¿La C.N. es un programa abierto o no a todo tipo de modelo económico? ¿Constitucionalismo mínimo o pleno en materia de D.E.? ¿La cláusula de progreso fortalece o debilita el federalismo argentino? ¿El cambio de los modelos económicos mediante la “emergencia” se hizo dentro o fuera de la C.N.? ¿Son plenamente operativos los derechos humanos a nivel provincial cuando su ejercicio impacta sobre la autonomía institucional?

2-2-En torno a las facultades provinciales y municipales: ¿El diseño en las constituciones provinciales previo a la reforma de 1994 prefiguró un Estado Social de Derecho? ¿Hay un ideario común en materia de DE en las constituciones provinciales o la dispersión es la constante? ¿Hay constituciones provinciales que por la forma en que regulan determinados aspectos del DE han avanzado en asuntos ajenos a su competencia? ¿Determinados modelos económicos en las constituciones provinciales han pasado el techo del modelo económico insisto en la C.N:? ¿Las competencias municipales de tipo genéricas e implícitas contribuyen o dificultan el rol del municipio en el DE? ¿Alcanza con la apelación a la autonomía municipal para fundar la competencia municipal en materia de DE? ¿Qué grados de libertad tiene el derecho municipal en relación a la regulación de los procesos de DE y DET?

3-Conceptualización, competencia y rol del municipio vinculado al D.E. en las constituciones provinciales:

3-1-SOBRE CONCEPTO Y ELEMENTOS: El concepto de D.E. en la C.N. no obliga a su reproducción en las constituciones provinciales. La Carta Magna Argentina fija una conceptualización muy abierta.

Esta apertura precisamente se verifica en el plano constitucional provincial, donde los diferentes momentos de cada proceso reformador con más la idiosincrasia y realidades subnacionales determinan que cada sociedad provincial haya puesto el acento en tal o cual definición de D.E. y jerarquizado determinados elementos. Naturalmente, todas estas son opciones constitucionalmente válidas dentro del gran arco que permite el programa constitucional nacional en materia de desarrollo, el que en última instancia siempre tiene cláusulas de operatividad directa para corregir desequilibrios o situaciones en las que las Provincias violen el piso, tal el caso del bloque de derechos humanos.

Nuestro enfoque es sobre “textos” pero no podemos ignorar –afín a una visión sistémica y principista del derecho- que algunas constituciones que hacen silencio sobre este tema no por ello han dejado de tener niveles de D.E. superiores a otras provincias con mejores constituciones.

Hemos optado por la constitución de San Juan en este punto, la que comparada con el resto ofrece un punto de equilibrio en tópicos que son por naturaleza abiertos, aún en el plano de la misma ciencia económica. Los grandes consensos que se logran en los textos constitucionales permiten la vigencia de las normas a largo plazo, superando coyunturas y contextos que no asuman carácter paradigmático. Tomados los 24 textos no hay un solo caso que contemple todas las variables que hacen al D.E. y su vinculación con lo municipal en esta materia (el relevamiento da cuento de ello) y por ello las opciones que hacemos se sustentan en la jerarquización que se hace de determinados elementos según las “actuales corrientes del D.E.” , sobre todo en materia de DET.

3-2-SOBRE COMPETENCIA: El D.E. es un típico asunto de competencia concurrente, ello surge de la C.N. claramente y todos los modelos federales contemporáneos así lo asumen. Pero no todas las provincias asumen la concurrencia en esta materia, incluso algunas hacen preocupantes silencios (Buenos Aires) lo que si bien se resuelve vía interpretación y por primacía del orden federal lo cierto es que toda concurrencia exige coordinación y si el elemento provincial no lo jerarquiza puede ser un grave problema.

A su vez, la concurrencia en esta materia se la asume a nivel interprovincial y subprovincial, profundizando la coordinación en materia intermunicipal, metropolitana y microregional.

La Constitución de Córdoba –reproducida o tomada como molde por las sucesivas reformas en los últimos veinte años- sintetiza como pocas este componente, a tal punto que asume carácter paradigmático.

3-3-SOBRE MUNICIPIOS Y D.E: El rol del municipio y el grado de autonomía municipal se verifica claramente en materia de D.E.. Buena parte de los textos han avanzado y han consagrado esta competencia. Pero algunas avanzaron incluso de cara al futuro en la materia intermunicipal y microregional, ámbito que en si mismo y coordinado con instancias superiores es óptimo como escala para el D.E. y sobre todo el DET.

Optamos por la Constitución de Chubut, suficientemente clara en el punto.

4- Seis criterios orientadores en las constituciones provinciales:

Esta selección -decantada del relevamiento pleno de los 24 textos- determina seis criterios orientadores sobre la temática. Cada uno de estos criterios esta “representado” por un texto provincial aquí seleccionado, de tal modo que el lector pueda ubicarse en el gran entramado de textos.

Los seis criterios orientadores son los siguientes:

1-Todas las constituciones provinciales son aptas en materia de D.E., aunque algunas son “más aptas” por contar con disposiciones expresas.

2-Constituciones que no se adaptaron a la reforma de 1994: Mendoza y Buenos Aires.

3- Constituciones que conceptualizan el D.E. conforme a un ideario equilibrado: San Juan.

4-Constituciones que en general representan a sus vecinas: Jujuy y Chaco.

5-Constituciones que ligan D.E. con Derechos Humanos: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

6-Constituciones que de modo expreso mejor sintetizan las concepciones del D.E. (lo que incluye lo municipal): Todas las constituciones patagónicas y Córdoba.

Estos seis criterios orientadores son la base que permite calificar al D.E. como un principio jurídico, lo cual como hemos dicho no se hace desde los puros textos provinciales sino en su relación con la C.N., el bloque de Derechos Humanos y determinada visión del sistema jurídico de base constitucional.

Las constituciones patagónicas y la constitución de Córdoba aparecen como las que mejor sintetizan -desde el punto de vista constitucional- aquellos elementos que por sí mismos e interconectados son una de las bases del D.E., básicamente la cuestión competencial muy bien definida con mas el rol del municipio. La conceptualización del DE puede ser materia “opinable” por adherir el operador a tal o cual noción de desarrollo, sin perjuicio que estas constituciones parecen adherir a las nociones más contemporáneas. Estas constituciones, en consecuencia, promueven y facilitan la aplicación de las más recientes teorías del D.E., entre las que se destaca el DET.

5-El D.E. como principio jurídico y su desarrollo en las constituciones provinciales:

El carácter dinámico que caracteriza al derecho constitucional provincial permite dar un paso que a nivel nacional se dará de modo más lento y, precisamente, toma al plano provincial como “banco de prueba”.

La calificación del D.E. como principio jurídico pero sobre todo “que tipo” de principio es y que consecuencias tiene ello es un tema abierto que excede esta investigación. El anclaje que realizamos en el bloque de derechos humanos y en elementos del contexto constitucional como el PNUD es el que determina en ultima instancia esta calificación del tema como principio jurídico, el que vemos como:

El D.E. como derecho fundamental.
El D.E. como derecho abierto.
El D.E. como competencia concurrente.
El D.E. como un piso para las provincias.
El D.E. en las constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en transición.

6-El D.E. en las constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en transición:

Los 24 textos provinciales –contando en cada caso la última reforma- son de los siguientes años: Buenos Aires 1994, Catamarca 1988, Córdoba 2001, Corrientes 1993, Chubut 1994, Entre Ríos 1933, Formosa 2003, Jujuy 1986, La Pampa 1994, La Rioja 2001, Mendoza 1916 (solo a tenido enmiendas acotadas), Neuquen 2006, Río Negro 1988, Salta 2003, Santa Cruz 1998, Santa Fe 1962, San Juan 1986, San Luis 1987, Tierra del Fuego 1991, Tucumán 1990, Chaco 1994, Misiones 1988, Santiago del Estero 2005 y Ciudad Autónoma de Buenos Aires 1996.

Los procesos reformadores reconocen los siguientes ciclos: antes de la apertura democrática (anclado en los tiempos del Estado de Bienestar, caso de la Provincia de Santa Fe), durante la apertura democrática (numerosas provincias se adelantaron respecto de la Nación de modo general y particularmente en relación al tópico del desarrollo) y el ciclo posterior a la reforma constitucional de 1994 (en el cual algunas provincias se “adaptaron” al marco nacional con más un ciclo abierto que comenzó en el 2.001 y continúa, bajo el contexto de la “emergencia” y de las reelecciones de gobernadores).

Las diferentes concepciones del desarrollo que constatamos en determinadas constituciones provinciales dan cuenta tanto del elemento temporal como de las idiosincrasias y determinantes económicos provinciales que con mayor o menor precisión han definido un rumbo para sus comunidades. El tema es si dicho rumbo esta o no dentro del nacional.

¿Hay tanta diferencia entre los textos provinciales y la misma C.N. en su dimensión paradigmática? En la medida que todas remiten al bloque de derechos humanos (y este tiene clara recepción de numerosos modelos económicos y es en si mismo un nuevo paradigma) vemos como nuevamente las Provincias parece que se adelantaron a la Nación, sin violar el programa constitucional.

Otro tema es la colisión o choque de modelos económicos que resulten incompatibles: pero esto es propio del federalismo y en la concurrencia cuando hay repugnancia prima el interés nacional, siendo esta una fórmula muy elástica de la CSJN que depende del contexto y del caso concreto. Pero estos son ya problemas de funcionamiento y no de diseño base.

Nos inclinamos por considerar buena parte de las disposiciones constitucionales provinciales como “modelo económico” si bien se yuxtaponen principios raigales y otros de nuevo orden que –en medio de una transición paradigmática de base- pueden considerarse como “parte de un paradigma económico” en construcción, enraizado en la concepción del desarrollo humano.

* Enrique José Marchiaro es abogado (Universidad Nacional del Litoral), doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad Católica de Santa Fe) y miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Docente y colaborador de grado en las facultades de derecho de la Ucse-Dar y UNL en las materias de derecho constitucional y derecho municipal y docente de postgrado en derecho y ciencias sociales en los departamentos de postgrado de la UNL, Flacso Argentina. Es autor de "El derecho municipal como derecho postmoderno. Casos, método y principios jurídicos”. Buenos Aires, Ediar, 2006.

Fuente: Diario Judicial

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