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Viernes, 12 de Agosto de 2022

Gestión local de suelo como intervención estatal en un campo de conflictos

Por: Catalina Molinatti del Lincoln Institute of Land Policy

Políticas e instrumentos para la gestión local del suelo.

(01/07/2022) En esta edición transcribimos el capítulo "Gestión local de suelo como intervención estatal en un campo de conflictos" de la publicación Actas del Congreso Nacional "Políticas e instrumentos para la Gestión Local del Suelo. Avances conceptuales, normativos, operativos y de gestión para los gobiernos locales", editada por el Centro Experimental de la Vivienda Económica CEVE-CONICET-AVE.

Resumen

Este trabajo propone una relectura de algunas experiencias desarrolladas en la Argentina durante los últimos años, a partir de entender a la gestión de suelo como una intervención estatal en el territorio concebido como campo de conflictos. Se analizan las temáticas que ingresaron al proceso de aprobación de la Ley 14449/12 de Acceso Justo al Hábitat, se contrastan los enfoques del Plan de Ampliación Urbana de Trenque Lauquen y de los Convenios Urbanísticos de Córdoba para la producción de suelo, se revisan algunas modalidades adoptadas por los municipios para la recuperación de las valorizaciones del suelo producidas por las decisiones administrativas del planeamiento. Se intenta encontrar algunas respuestas a las siguientes preguntas ¿Quiénes participaron de las decisiones? ¿Qué resultados lograron? ¿Qué desplazamientos se produjeron entre las ideas y el alcance de una mayor equidad territorial?

Introducción

Durante estos últimos 20 años han ingresado en la agenda de la planificación territorial local diversidad de nuevos mecanismos de gestión de suelo y financiamiento. Algunas jurisdicciones han avanzado con legislación, otras con planes y otras en la creación de instrumentos, de gestión y de financiamiento.

Hay referencias a una gran variedad de experiencias municipales con diferentes motivaciones y resultados alcanzados. Desde la inclusión de instrumentos de gestión de suelo y financiamiento en planes y normas municipales como en General Roca, Rosario, Tandil, Malvinas Argentinas, Santo Tomé, Posadas, Ushuaia, San Fernando, Morón, Rafaela, Trenque Lauquen, Venado Tuerto, Vicente López, Río Grande, Tres Arroyos; hasta el dictado de normas particulares como los casos de Sunchales, Bariloche, Viedma, Córdoba, entre muchos más. Otros han incluido o modificado instrumentos de financiamiento en sus códigos fiscales o tributarios, como ha ocurrido en numerosos municipios bonaerenses para incluir la participación municipal en las valorizaciones inmobiliarias de la Ley 14449 de Acceso Justo al Hábitat (Cuenya 2016, Reese et al. 2015; Baer 2016). Podemos decir que estamos ante un proceso en curso.

El mapa de experiencias muestra una gran variedad, con una combinación de las ideas teóricas y empíricas aplicadas a la necesidad de explotar las capacidades gestión municipal, ya sea por la necesidad de aumentar fuentes de recursos o de tener una participación más activa en la gestión de la tierra. Hay varios estudios de caso, una sistematización más integral experiencias es todavía una tarea pendiente.

Luego de casi 20 años de nuevas experiencias vale la pena hacer una lectura de estas experiencias, a partir de entender a la gestión de suelo como una intervención estatal en el territorio concebido como campo de conflictos. ¿Quiénes participaron de las decisiones? ¿Qué resultados lograron? ¿Qué desplazamientos se produjeron entre las ideas y el alcance de una mayor equidad territorial?

Enfoque

El territorio no es un espacio sino un conjunto de relaciones económicas y de poder que están dadas por el ser humano en un entorno natural. Es decir, entender al territorio como relaciones, implica concebir al ordenamiento territorial desde la complejidad y el conflicto (Gallo 2020).

Para Milton Santos el territorio entendido como forma física es impotente para explicar y transformar, porque no consigue asegurar ni desarrollar verdaderas estrategias de planificación, es decir aquellas que al servicio del hombre producen las transformaciones estructurales. “El territorio “usado”, el territorio utilizado, el uso del territorio es una categoría, el territorio no lo es.” (Santos 2000)

Es preciso poner al ser humano como el centro de las decisiones que se toman sobre las transformaciones territoriales. Para Torres Ribeiro, el territorio debe ser releído en su capacidad de abrigar disputas de sentido de la democracia y formas socialmente más justas de apropiación de los recursos (Torres Ribeiro 2004).

La planificación tradicional o también conocida como tecnocrática concebía al Estado como un supuesto garante neutral del interés general. Pero, “Para analizar las intervenciones estatales en el espacio urbano, partimos de la idea del Estado como una relación social que condensa la correlación de fuerzas entre clases o fracciones de clase y cuyo rasgo característico es constituirse como una relación de dominación” (Poulantzas, 1979, citado en Vértiz, 2016).

Para esta concepción del Estado y por la naturaleza propia del territorio (que nos comprende a todos y todas) el ordenamiento territorial como política pública requiere ampliar el espectro de actores que participan de las decisiones. Pero, no alcanzan instancias puntuales de consulta o legitimación de determinada medida o decisión. La participación requiere ser entendida como un componente estructural del proceso, porque si el ordenamiento territorial no parte desde el principio del reconocimiento de los saberes de la comunidad, terminan primando el interés de quienes tienen más acceso al poder o el tecnocratismo, que a veces suele ser más o menos lo mismo. Ordenar el territorio en definitiva implica ni más ni menos que alcanzar aquellos acuerdos sociales (amplios) conducentes a lograr el mejor proyecto de sociedad (Gallo 2020).

Esta premisa, es esencialmente necesaria para “democratizar el acceso al suelo urbano en armonía con el entorno natural, impidiendo que los intereses del mercado [y de quienes tienen más acceso al poder] definan quien puede y quién no acceder a vivir dignamente en la ciudad o qué se hace en cada espacio” (República Argentina 2015).

A través de una revisión de literatura académica, de organizaciones sociales y gubernamentales, así como algunos dispositivos normativos (leyes, ordenanzas y decretos), se revisan algunas experiencias[1] las que han sido seleccionadas para ilustrar distintos abordajes de la gestión territorial según las modalidades de la intervención estatal. Este texto se mueve en el campo de las hipótesis.

¿Cómo se decide la agenda?

La Ley 14449 de Acceso Justo al Hábitat desde mi punto de vista interpela la intervención estatal en la gestión del territorio a partir de un proceso que combina la iniciativa y los saberes de las organizaciones sociales, con funcionarios gubernamentales y expertos académicos. El proyecto la Ley fue elaborado sobre la base de una propuesta formulada por el Instituto de la Vivienda de la Provincia, el Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de Buenos Aires (FOTIVA) y un equipo interdisciplinario de la Universidad de General Sarmiento, al que luego se incluyeron aportes de asesores legislativos y expertos en la temática. (Fundamentos Ley 14449)

“El proceso de elaboración, sanción e implementación de la norma, fase aún en curso, ha seguido un camino sinuoso, signado por las tensiones propias de los intereses en juego en cuestiones controversiales, como la regulación del suelo y la distribución justa de las valorizaciones que se derivan de su uso y ocupación” (CELS 2017). La Luego de cuatro años de discusión la Ley fue aprobada en noviembre de 2012, promulgada en enero de 2013 y recién fue publicada en el Boletín Oficial en diciembre de 2013, con casi un año de demora (Levenson 2014)

El aprendizaje más significativo de esta ley está en su proceso de aprobación y reglamentación que fue promovido y acompañado de una amplia movilización de organizaciones sociales (Levenson 2014). Desde una perspectiva de ampliación de derechos, la ley vino a desafiar la manera en que se venía haciendo la política territorial. En sus fundamentos la ley parte de cuestionar las intervenciones del Estado que no han logrado revertir los déficits habitacionales y propone la intervención el mercado de suelo para permitir el acceso de los sectores con más bajos recursos.

Los instrumentos de gestión del territorio de la ley están subordinados a valores y principios. Los mismos se encuadran en cuatro principios básicos fundamentales: el derecho a la ciudad y a la vivienda, la función social de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios de los procesos de desarrollo urbano (CELS 2017).

Entre sus instrumentos contempla criterios para la remediación de un conjunto de deudas pendientes como la integración socio urbana de villas y asentamientos precarios y la protección contra los desalojos. Pero también establece obligaciones de la provincia y los municipios en materia de prevención y anticipación para la equidad territorial mediante la intervención estatal activa en la gestión de suelo y en la regulación del mercado inmobiliario.

La Ley también contempla la gestión democrática y participación en las diferentes instancias de planificación y gestión del hábitat. El programa de capacitación debe abarcar a todos los organismos gubernamentales, organizaciones sociales, organizaciones profesionales e instituciones educativas o de investigación vinculados a las temáticas de la ley (CELS 2017).

Luego de la sanción de la Ley 14449 de la provincia de Buenos Aires, varios municipios están llevando a la práctica algunos de los instrumentos dispuestos en la Ley, con diversas modalidades. Lo que seguramente planteará nuevos desafíos y conflictos. La implementación de la ley es un proceso en curso. Sobre los avances más recientes véase Scatolini, Duarte & Hutton (2020).

Instrumentos de Gestión de suelo

Son varias y diversas las iniciativas de los gobiernos locales que se han propuesto una intervención más proactiva en la gestión territorial. Luego de un descrédito generalizado de la planificación territorial tradicional, alrededor de los años 1990 los grandes proyectos urbanos ingresaron a las 60 agendas locales como una innovación en la gestión territorial de los gobiernos locales: a partir de reconocerse los límites de la regulación externa de la propiedad privada individual, mediante los códigos de zonificación, para pasar grandes intervenciones transformadoras del territorio. Algunos de estos grandes proyectos urbanos fueron objeto de crítica, tanto por la motivación y/o características de la intervención estatal en el territorio como por sus resultados, sobre todo en cuanto a la no prevalencia del interés general ni la democratización del acceso al hábitat. Sobre los tipos de modalidades de articulación entre el Estado y sector privado en algunas experiencias argentinas véase Cuenya (2011).

Ampliación urbana de Trenque Lauquen

Podemos concebir a la ampliación urbana de la ciudad de Trenque Lauquen, como una modalidad de proyecto urbano abordado mediante la planificación y su articulación con instrumentos de gestión y financiamiento.

En 2011, el municipio de Trenque Lauquen (provincia de Buenos Aires) en ocasión de la ampliación del área urbana se propuso una intervención activa en la gestión del suelo. Entre sus objetivos se propuso superar el desequilibrio entre oferta y demanda de suelo para aumentar el acceso a la tierra de una manera planificada y a precios accesibles (Municipalidad de Trenque Lauquen – Página web).

Mediante un plan se determinó una ampliación del área urbana de 700 hectáreas, casi duplicando la superficie urbana actual. El municipio comenzó una primera etapa de 130 hectáreas, mediante acuerdo con los mayores propietarios de la tierra y canalizando la valorización de la tierra para la generación de lotes sociales y ejecución de obras de infraestructura (Feito et al. 2014).

Para la implementación del proyecto el Estado municipal desplegó cuatro mecanismos complementarios (Feito et al. 2014):
1) Financiamiento: El municipio ya contaba con Ordenanza Contribución por Mejoras (Ord. 3184/09 y 3185/09) para captar el 12% de la superficie parcelaria para destinarla lotes sociales y también porcentajes extra como pago para las inversiones públicas.
2) Participación: Creación de Consejo Asesor de Planificación Urbana Municipal (Ord. 3534/10) con participación de instituciones de la comunidad.
3) Adquisición de tierra: Compra de tierras rurales (90 ha) previo al cambio de zonificación, a precio rural.
4) Planificación: Plan Director de Ampliación Urbana desarrollado con colaboración la Universidad de La Plata que contó con diversas instancias de participación (Ord. 3808/11).

El plan director concibió que “el proceso de planificación contribuye al desarrollo del aprendizaje de un accionar conjunto entre actores políticos y sociedad local para el tratamiento y atención de dichas problemáticas.” (Aón 2014). El Consejo Asesor de Planificación Urbana, integrado por representantes de la Municipalidad, de los partidos políticos, gremios empresariales y de trabajadores, el Consejo Escolar, la Cooperativa Eléctrica y de los Colegios Profesionales funciona como ente consultivo que “opera como una democracia representativa aunque también pretende gestionar la participación comunitaria …” en sentido más amplio (Aón 2014).

En cuanto a la democratización del acceso al suelo, el Municipio pudo concretar la venta de terrenos de su propiedad a los beneficiarios del crédito PRO.CRE.AR., para la construcción de viviendas en el sector a precios por debajo del valor de mercado y además disponer de terrenos propios para la ejecución de viviendas a través de Círculo Cerrado, creado por Ord. 0891/1994, destinado a viviendas sociales con financiación municipal (Feito et al. 2014, Municipalidad de Trenque Lauquen 2020).

Sobre este aspecto la gestión de la valorización de la tierra no sólo fue concebida como una fuente de recursos sino también un mecanismo para democratizar del acceso al suelo mediante la redistribución de la riqueza territorial.

Convenios Urbanísticos Córdoba

En cuanto a las lógicas de intervención territorial, corresponde también preguntarnos sobre el origen de la iniciativa del proceso de transformación territorial.

En la ciudad de Córdoba desde 2012 se está implementando una herramienta de gestión de suelo denominada “convenios urbanísticos”, regulados por la Ordenanza 12077/12.

Estos convenios se aplican tanto para densificación a gran escala o para extensión residencial a baja densidad. En cuanto a la segunda modalidad, mediante estos convenios se incorporaron más de 1700 hectáreas de suelo urbanizable, en su gran mayoría mediante la extensión de la mancha urbana residencial sobre áreas destinadas a usos productivos, industriales y rurales. “Principalmente hacia el cuadrante SO donde se extendió la mancha urbana hasta el mismo límite del Ejido, sobre la cuenca del arroyo La Cañada.” (Valencia 2020).

El primero de estos convenios es el conocido como “Los Ombúes” mediante el que se rezonificaron 644 hectáreas, que pasaron de uso rural a residencial. Como contraprestación el propietario cedió 50 hectáreas para destinarlas a un parque urbano, correspondiente a un bajo inundable ubicado al centro del emprendimiento, además de otras 19 hectáreas destinada a un boulevard también del emprendimiento. (Ordenanza Municipal 12276/2013).


La Ordenanza 12077/2012 se reguló la contraprestación por la modificación normativa, denominada Participación del Municipio en el Beneficio. En los casos de cambio de las condiciones de fraccionamiento y/o uso del suelo la contraprestación se determina en porcentajes de la superficie parcelaria, entre 10% y 15%. Esta contraprestación se puede materializar en cesiones de suelo o inversiones en obras de infraestructuras o dinero por un valor equivalente. Por lo general las inversiones se realizan en el entorno de los emprendimientos, en la mayoría de los casos para permitir la accesibilidad vial a los emprendimientos.

La particularidad más cuestionable de estos convenios es que las directrices para modificar las condiciones de fraccionamiento, uso y/u ocupación del suelo no surgen de un modelo o plan de ciudad, sino que se propician “a solicitud de los interesados”. La Ordenanza en el artículo 3 dispone: “La concertación se motiva a partir del interés del iniciador de propiciar la modificación de las condiciones de fraccionamiento, uso y/u ocupación del suelo, a los efectos de viabilizar una intervención sobre la o las parcelas que requiera de la modificación de las normas vigentes …” (Ordenanza 12077/2012). La identificación de las tierras a habilitar y la modelación del futuro de la ciudad surgen esencialmente de las iniciativas del mercado inmobiliario. Si bien se habían redactado unas bases para un Plan Director, la expansión noroeste que se produjo mediante estos convenios no estaba contemplada en sus directrices.

La Red Ciudadana Nuestra Córdoba en varias instancias ha monitoreado y cuestionado las motivaciones y resultados de los convenios urbanísticos. En un análisis realizado en 2018 no encontraron claridad en los criterios urbanísticos o socio ambientales para sus aprobaciones y tampoco la consideración en los convenios de los impactos ambientales ni sobre el mercado de suelo. Encontraron que los precios de la tierra aumentaron cerca de 9 veces con el cambio normativo, obstaculizando el acceso al suelo a sectores medios y bajos de la población. (Nuestra Córdoba 2020).

Según algunas estimaciones de una de las empresas desarrolladoras, estas 1700 hectáreas tendrán capacidad de alojar unos 120 mil habitantes (Grupo Edisur 2020). Sin embargo, la gran mayoría, si no la totalidad de estos terrenos sólo pudieron ser adquiridos por grupos de población de los sectores medios – altos y altos. También se conocen algunos casos de personas que adquirieron terrenos para inversión con destino a reserva de valor de sus ahorros, haría falta verificar la magnitud de estos casos.

Para Peresini (2021) “los resultados muestran que la institucionalización de este mecanismo legitimó la mercantilización de la potestad regulatoria, la financiarización de desarrollos y empresas inmobiliarias en base al salto de renta y la concentración de los agentes que intervienen en la producción de suelo urbano.” (Peresini 2021).

Cisterna (2019) realiza un interesante análisis de coyuntura sobre la trayectoria de las empresas desarrollistas nucleadas en la Cámara de Desarrollistas Urbanos (CEDUC) y su articulación e incidencia sobre el poder político municipal (Cisterna 2019).

Banco de inmuebles Córdoba

Para ilustrar las dificultades de las organizaciones sociales de pobladores con más bajos recursos para acceder a mejores condiciones de acceso al hábitat en la ciudad, se presenta brevemente el derrotero del Banco de Inmuebles con Destino Social.

En 2011 varias organizaciones sociales promovieron la creación de un Banco de Inmuebles con Destino Social (Ordenanza 11988) que disponía la cesión de 5% de la superficie parcelaria de las nuevas urbanizaciones para facilitar el acceso a la tierra. La ordenanza no se implementó. En 2016 un grupo de organizaciones sociales presentaron un amparo al que hizo lugar la Cámara Segunda en lo Contencioso Administrativo de la Justicia de Córdoba. En consecuencia y para 64 cumplir con lo ordenado, el municipio deroga la Ordenanza de 2011 y mediante la ordenanza 12614/16 crea la Reserva de Inmuebles con Destino Social, reduciendo el aporte de 5% a 2% (Galán 2018). La ordenanza se ha implementado en parte, se ha monetizando el valor de los terrenos correspondientes a la Reserva, como fuente de recaudación. Fernández encuentra que hay expedientes en los que constan pagos en el marco de la reglamentación, aunque “que no se han cumplido los objetivos de y soluciones habitacionales que la norma propone.” (Fernández 2020). Se conoce un caso, Valle Cercano, en que la empresa desarrolladora cedió como Reserva un sector de sus terrenos que estaban ocupados de manera informal por un grupo de pobladores, del asentamiento Marta Juana González.

Instrumentos de financiamiento

El reconocimiento del impacto de las intervenciones del Estado en la valorización de la tierra ingresa con mayor fuerza a los debates de los académicos, planificadores y gestores locales de Argentina a principios de este siglo XXI. En cuanto a la captación de las valorizaciones del suelo surgidas de las decisiones administrativas del Estado, los municipios han optado por diferentes modalidades y denominaciones: “contribución compensatoria” Rosario; “derecho de aportaciones urbanísticas” Malvinas Argentinas “obras complementarias” Córdoba, “derecho de participación en la renta diferencial urbana” Bariloche y Pinamar, “tributo por plusvalía urbanística” La Plata, Ezeiza, San Nicolás, hasta la tradicional “contribución por mejoras”, entre otras denominaciones.

El municipio de Rosario (provincia de Santa Fe) es considerado pionero en este proceso, cuando en 2004 crea un instrumento totalmente nuevo en el país denominado “contribución compensatoria por beneficios extraordinarios en urbanizaciones y edificaciones en Rosario”. El mismo estableció que cuando se verifica un mayor aprovechamiento urbanístico como producto de cambios normativos (cambios de usos, alturas, factores de edificabilidad u otras modificaciones) corresponde al propietario el pago de un “precio compensatorio” (Plan Urbano Rosario 2007-2017, en Cuenya 2016).

En la provincia de Buenos Aires la recuperación de las valorizaciones inmobiliarias en general ha adoptado un formato tributario. En 2008, el municipio Trenque Lauquen modificó la Ordenanza Fiscal para incluir como hechos generadores del tributo Contribución por Mejoras las acciones administrativas (como puede ser el cambio de uso o aprovechamiento), además de las obras públicas, como forma de captar la valorización del suelo generada por las mismas.

Luego la sanción de la Ley 14449, que propone la “Participación Municipal en las Valorizaciones Inmobiliarias”, como instrumento de financiamiento, varios municipios procedieron a reglamentarla. Una mayoría de los municipios modificaron o ampliaron el alcance de los hechos generadores de la contribución por mejoras incluyendo a las decisiones administrativas del planeamiento. Ya sea modificando este tributo o creando un tributo similar para estos hechos generadores.

En un trabajo realizado para el CELS en 2020, se encontró que 57 de los 135 partidos de la provincia habían legislado algún instrumento para la recuperación de las valorizaciones inmobiliarias, 47 de ellos lo habían hecho modificando sus Códigos Tributarios al incluir como hecho imponible a las decisiones administrativas en materia urbanística. Como caso más reciente, el 28 de julio pasado, se agrega Pehuajó que sancionó la Ordenanza 134/2021 que modifica el Código Tributario para incluir en la contribución por mejoras las decisiones administrativas urbanísticas, la cual que fue aprobada por mayoría de concejales y unanimidad de mayores contribuyentes. (Pehuajó 2021)

Se puede decir que la modalidad adoptada por los municipios bonaerenses ha sido la utilización heterodoxa de una especie tributaria ya existente como lo es la contribución por mejoras, tradicionalmente utilizada para la recuperación del costo de las obras. Como hipótesis, esto 65 puede obedecer al tipo de autonomía municipal de los municipios bonaerenses que no es plena y por lo cual deben recurrir a la aprobación provincial en lo que respecta a su legislación urbanística o territorial.

Soria considera que en Argentina “no haría falta acudir al enriquecimiento sin causa para justificar las contribuciones por plusvalía (entre otras cosas, porque no habría en rigor “empobrecimiento” de otro sujeto), sino echar mano a institutos del derecho público. Así como existe desde antiguo la contribución de mejoras por obras públicas, del mismo modo la generación del aumento del valor en bienes privados por el solo cambio de las normas públicas, podría ser objeto de una tributación estatal específica. Organizado, entonces, en clave tributaria el único test que habría que superar toda norma de este tipo sería el de la no confiscatoreidad[2].” (Soria 2010)

En cuanto a cuestiones técnicas, los municipios aún están requiriendo desarrollar métodos y procedimientos para la cuantificación adecuada de estas valorizaciones inmobiliarias. Desde el CELS se está colaborando con algunos documentos para el desarrollo práctico de estos instrumentos (CELS 2017; CELS 2020)

El debate sobre el origen de la iniciativa también formó parte de la modificación de la sobre la Renta Diferencial Urbana (Ordenanza 2080-CM-10, hoy Ordenanza 2733-CM-16) en San Carlos de Bariloche, Rio Negro.

Los fundamentos de la nueva ordenanza considera, entre otras cuestiones relativas a la implementación, que: “La redacción de la Ord. 2080 establece que los hechos generadores son autorizaciones o concesiones “a particulares…” (Art. 2, primer párrafo) o “a los propietarios solicitantes…” (Art. 7, punto 1), en otras palabras, el hecho generador es producido a solicitud o pedido de un privado, excluyendo la aplicación de la RDU por beneficios derivados de acciones de planificación y gestión del suelo iniciados por el estado municipal.”

Comentarios finales

Hemos intentado este análisis de la gestión del suelo como una modalidad de la intervención estatal en los asuntos públicos a través de algunas experiencias más conocidas para intentar balizar algunos aspectos que considero relevantes para una resocialización de la política urbana como instrumento para democratizar el acceso al suelo.

¿Qué lugar ocupan los instrumentos en la política urbana? La gestión de suelo y el financiamiento mediante la recuperación de la renta urbana deben entenderse en el contexto más general de los principios y objetivos del ordenamiento territorial. Los instrumentos de gestión de suelo y de financiamiento, son herramientas, son medios para alcanzar para un fin. El uso de instrumentos desvinculados de la planificación consensuada puede llegar a resultados contradictorios y hasta contrarios a los deseos de los intereses de la sociedad en su conjunto. Si el municipio no cuenta con un plan consensuado, tampoco cuenta con una estrategia para garantizar derechos colectivos. No se trata de elaborar un plan y agregar al final una lista de instrumentos, sino de establecer y articular los tipos de instrumentos más adecuados para cada intervención propuesta en el plan.

En Colombia el ordenamiento territorial, por ejemplo, se materializa mediante la articulación de la planificación y los instrumentos de gestión de suelo y financiamiento. Los instrumentos son métodos y procedimientos de carácter administrativo, financiero y de gestión para hacer operativo el Plan de Ordenamiento Territorial. Entre los instrumentos se encuentran instrumentos de planificación, de gestión urbana, de gestión de suelo y de financiamiento.

La implementación no ha estado ajena a conflictos y dificultades. Ignacio Gallo (2020) encuentra de una manera autocrítica que suele prevalecer un cierto tecnocratismo, donde se intenta a adaptar las técnicas de la planificación a las necesidades y saberes de las personas, en vez de ponerlos a su servicio como tales, instrumentos técnicos que son.

¿Quiénes participan de las decisiones? El ordenamiento territorial es más que una cuestión física, sino que es esencialmente una cuestión de política pública cuya concepción y resultados afecta directa e indirectamente a todos los actores que habitan ese territorio, tanto por acción como por omisión.

“Los proyectos ciudadanos están, pues, en función de los actores sociales, y de su visión, sobre estas tres dimensiones básicas de la ciudadanía: la relación Estado-sociedad, los derechos ciudadanos y las formas de participar” (Tamayo, 2006: 19 citado en Espinosa 2009). “Las políticas de desarrollo territorial son intrínsecamente participativas porque tienen que ver con la conformación social, económica y política del territorio.” (Guardamagna & Reyes 2020)

Esencialmente, la participación en los asuntos públicos y la no discriminación son estándares de derechos humanos (DUDH 1948, PIDCP 1966) La participación es una obligación de los Estados que han suscripto estos pactos, que interpelan tanto a la planificación tradicional-tecnocrática, como a las nuevas modalidades surgidas desde los años 1990 que dieron prevalencia al mercado.. Hay varias nociones sobre el significado de la participación en los asuntos públicos. En un sentido más significativo, la participación se constituye en un derecho y la vez en un deber para decidir, comprometerse y actuar para construir un desarrollo integral y sustentable para todos. (Enet 2008).

Es preciso encaminarnos a una articulación entre estos saberes académicos – indagatorios e institucionales – normativos con los saberes populares – de sentido común cotidiano. Para lograr la equidad territorial no se trata de darles un poquito a las personas que están empobrecidas, sino que hace falta incluir a toda la diversidad de actores para repensar la totalidad de la equidad territorial (Rodríguez 2020).

Lo ocurrido en Brasil desde 2016, nos ilustra que la política puede cambiar el rumbo de los acuerdos alcanzados, según la reconfiguración de los actores involucrados en las decisiones. Las agendas neoliberales o propiciadas por el mercado se han ido apropiando la agenda de ampliación de derechos propuesta por el Estatuto de la Ciudad produciendo una serie desplazamientos desde la concepción original de la Ley y sus aplicaciones a la política urbana (Edesio Fernandes 2021)

Quisiera cerrar este texto con unas palabras de Edésio Fernandes, reconocido jurista brasileño, sobre las disputas en torno a la apropiación de los recursos territoriales:

“Ahora, es verdad también que ha habido disputas crecientes de interpretación y apropiación de la ley entre juristas, urbanistas y actores diversos, con una apropiación creciente y selectiva de ciertos instrumentos de la ley por las fuerzas del mercado inmobiliario y financiero – propietarios, promotores inmobiliarios e inversores diversos -, a tal punto que irónicamente hoy en día es más fácil hablar de la noción de plusvalías urbanísticas – tabú hasta pocos años atrás – que justificar un simple aumento del IPTU (Impuesto Predial y Territorial Urbano). Probando lo que siempre afirmé: el derecho urbanístico no es un mero instrumento como muchos urbanistas imaginan, sino una arena de conflictos.” (Fernandes 2021)

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Acceda a la publicación completa: https://drive.google.com/file/d/1hcDj6ijI46zWBuG39re9qN46q5U0zCYv/view?fbclid=IwAR0Y-7HNtVDDQUMnLNz6_5vthIQlFi_l9a5A6pNzd4f1c3i_E4N3azKRji4
[1] Las experiencias, bastante conocidas, fueron seleccionadas por tener mayor trayectoria y por ello mayor disponibilidad de información y análisis sobre su proceso y resultados.
[2] El principio de no confiscatoriedad surgido del artículo 17 constitucional, si bien polémico, ha sido delimitado por diversos fallos de la Corte Suprema, los que han convergido en un límite de validez constitucional de los tributos, principalmente referidos a los tributos sobre la propiedad inmobiliaria, hasta un máximo del 33 por ciento de la propiedad o la renta libre de recargos o multas. Aunque también se han admitido límites mayores en ciertas circunstancias, por ejemplo, en el caso de acumulación de diversos tributos o casos de ausentismo o abandono de los inmuebles (Arroyo, 2012; Villegas, 2001 referidos en Molinatti 2016). “¿El 33% de qué?, nunca se pensó a fondo la cuestión.” (Soria 2010)

Fuente: mercadoyempresas.com

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