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Martes, 24 de Noviembre de 2020

PUBLICIDAD DE ORDENANZAS Y OBLIGACION MUNICIPAL DE FACILITAR SU CONOCIMIENTO

Dr. Orlando D. Pulvirenti, especial para Poder Local

Comienzo por señalar que realmente creo inverosímil tener que escribir nuevamente sobre esta cuestión; pero lamentablemente, de tanto en tanto algunos funcionarios municipales se empeñan en desconocer algunas de las reglas básicas que hacen al sector público, siendo una de ellas, la obligación de informar al soberano sobre lo que se actúa en su nombre y representación.

(14/10/2020) Dr. Orlando D. Pulvirenti

Si ello es obligado cuando se trata de rendir cuentas, de indicar cómo se ejecutan los fondos públicos, de poner en conocimiento del vecino como aplican los mismos en las obras y servicios públicos, cuánto empleados y contratados disponen las plantillas municipales, entre muchos otros más aspectos; con razones aún más sólidas e ineludibles se pide que den a conocer el contenido de las ordenanzas y normas reglamentarias que se sancionan.
En efecto, pareciera absolutamente innecesario destacar, que ellas en modo alguno pueden constituir un secreto de Estado o alguna especie de Santo Grial al que solo pueden tener acceso, algunos elegidos; estamos hablando de una disposición jurídica que impone conductas. Su conocimiento debe ser público y el Municipio debe poner a disposición de los ciudadanos todos los medios a su alcance, para que sean accesibles y fácilmente conocibles.
Tal como he expresado en otras circunstancias no deja de asombrar que transcurra el tiempo sin que esta cuestión sea solucionada. Es así que uno de los primeros temas que se observa respecto de diversos Gobiernos Locales es la ausencia de publicaciones oficiales, boletines e inclusive sitios de internet, que documenten no sólo que publiciten el actuar de los órganos deliberativos locales, de lo que acaece en las sesiones, sino también de las ordenanzas que en las mismas se sancionan.
Esa deficiencia no es menor, y lo que, resulta particularmente grave es que se halle extendida en un número importante de comunas, tal como da a conocer de tanto en tanto la jurisprudencia. Claro está los casos que llegan a tribunales son los menos, frente a los que dejan huellas en los Juzgados, se mueven multiplicidad de otros pedidos por los que los vecinos intentan conocer el contenido de ordenanzas que pretenden nada más y nada menos que se adecuen conductas a las mismas, sin poder acceder a su contenido. En numerosos gobiernos locales, es cuanto menos difícil conocer la legislación existente. Algunos otros, solicitan el pago de sumas de dinero, por el envío de las copias de ordenanzas, de las cuales no se dispone en versión electrónica y mucho menos a pronto acceso de los vecinos por vía de internet.
En muchas comunas, tal como tuvimos oportunidad de comentar en un fallo contra Villa Dolores, las normas se exhiben en un transparente ubicada en la puerta y en otras —como me aconteciera en un municipio entrerriano de la costa del Uruguay— son recopiladas por un funcionario al que se puede eventualmente consultar. El día que ese particular e imprescindible empleado se ausenta o simplemente decide no suministrar tal información, no existe manera de conocer la norma aplicable. A un paso se halla la arbitrariedad más abyecta. Esta realidad no vista, ni confrontada, es la que en ausencia de reacción por parte de las Instituciones y de los contralores locales tanto municipales —entre ellos los propios Concejos Deliberantes— como provinciales debe ser corregida por la Justicia en forma ejemplificadora y no, mediante aislados pronunciamientos.
Es que como señala Carlos Nino , la ficción jurídica en la cual se asienta la seguridad de que nadie puede alegar el desconocimiento de la ley, exige del Estado que brinde publicidad por medios adecuados, de sus actos y resoluciones. Tal ficción, como el mismo apunta, se ha convertido atento la multiplicidad de normas y a su falta de adecuada difusión, en mentira jurídica. Alguien podría sostener, con buen criterio, que esa convención social no se desdibuja por la falta de publicidad de las Ordenanzas, sino que lo hace por el simple hecho de una mayor sanción de normas en todos los niveles estaduales fruto de una sociedad más compleja. Sin embargo, siguiendo a Pagano difícilmente sea ese último motivo, el que justifique el incremento en el número de disposiciones legislativas.
Así la combinación de una desmedida inflación legislativa donde se sancionan multiplicidad de ordenanzas muchas veces de una manera irresponsable por su innecesariedad, desconocimiento de la ley y presunción legal de saberla, constituyen una mixtura corrosiva de las bases mismas de la democracia. Ello por cuanto esta exige por un lado autoridades que impongan conforme a la Constitución y a las Leyes sus mandatos, y por el otro, ciudadanos informados, conocedores de sus derechos y respetuosos de sus obligaciones para con el ordenamiento jurídico.
Por ello, no deja de ser grave la completa ignorancia que expresan cuanto menos en su actuar muchas Municipalidades en cuanto a la publicidad que deben asegurar para sus actos, especialmente los normativos. Y ninguna duda puede caber sobre el particular siendo que desde la causa “Promenade c. Municipalidad de San Isidro” por parte de la Corte Suprema de Justicia, no existen dudas de que la ordenanza es Ley. Y toda ley para su entrada en vigencia requiere de tal procedimiento formal.
Razones de transparencia y motivos de aplicación de la norma, exigen que sea puesta efectivamente en conocimiento del destinatario. No sólo necesidades legales, sino esencialmente políticas, vinculadas a la adecuada difusión de actos de gobierno y a la posibilidad consecuente de ejercer contralores adecuados por parte del público, requieren de publicidad.
Un argumento adicional, que apunta al valor seguridad jurídica, es incorporado por nota a fallo de CASAS , quién sostiene que tal ausencia conspira contra la certeza del derecho y consecuentemente contra una de las finalidades que persigue todo ordenamiento jurídico. Pero ¿Cómo se asegura dicha publicidad? Pareciera que el sólo trámite de difundirlo a través de boletines oficiales, que no son leídos sino por pocas personas, no asegura sino un cumplimiento formal, pero en modo alguno satisface las exigencias de la vida democrática. Por ello deben extremarse las medidas para efectuar esa difusión, no evitando ninguno de los medios de comunicación que la vida moderna pone a disposición, entre los cuales se encuentran no sólo la prensa gráfica, radial y televisiva, sino la informática. Cabe señalar que este consejo recae sobre quién complementa el circuito legislativo con su aprobación que es el Departamento Ejecutivo, que es quién elige —dentro de lo que la Constitución y las Leyes locales establecen— el medio adecuado para dar a publicidad las normas.
Finalmente para no aburrir abundan los pronunciamientos judiciales, entre los cuales destacan por su autoridad los dictados por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, la que ha revocado un fallo del Superior Tribunal de la Provincia de Misiones, por no haber considerado el planteo defensivo respecto de la inexistencia de la deuda debido a la falta de publicación de la ordenanza que establecía el tributo, en el Boletín Oficial de la provincia.
Afirmando que la falta de publicidad, no resulta ni en la nulidad, ni en la inconstitucionalidad de la norma municipal, pero señalando que la priva de vigencia y consecuentemente, exigibilidad; se sobreponen diversos fallos; SCJBA, “Czarnecki, Marcos Edmundo c. Municipalidad de Quilmes s. Inconstitucionalidad art.8 Ordenanza 5746 y Ordenanza 5511”, AyS 1990-11-77; SCJBA, causa B 55384 S, “Rivas, Elvira c. Municipalidad de Merlo s. Demanda contencioso administrativa, 10-05-2000”; SCJBA, causa I 1541 S, “Bernal de Palacio, María Julia c/Municipalidad de Rauch s/Inconstitucionalidad ordenanza impositiva 1991 (promulgada por decreto 454/91)”, 29-12-1998; SCJBA, causa B 54711 S , “Gallardo, Alicia Angela c/Municipalidad de Colón s/Demanda contencioso administrativa”, 25-08-1998; CC Mercedes, Sala I, “Municipalidad de Alberti c/ Unilever de Argentina S.A. s/Apremio”; CCALP, Bani Alfredo c/Municipalidad de Mercedes s/Amparo, expte. nº 10570, sentencia del 10/12/09; CSJ Catamarca, “PACHECO, Luis Daniel c. Municipalidad del Dpto. Santa Rosa s Acción de Amparo”, Sent. TREINTA Y SEIS, 13-12-2000; Juzg. Cont. Adm. Morón N° l, “Elia Alicia G y otros c Municipalidad de La Matanza s/proceso sumario de ilegitimidad”, nº 8030, 26-XII-06; Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, sala contenciosoadministrativa, “Silva, Marcos Clodoaldo c. Municipalidad de Villa Dolores s/ contencioso administrativo de plena jurisdicción”, 2012-06-19; por citar algunos de las tantísimas sentencias judiciales que no dejan dudas sobre lo que opina la Justicia sobre el deber municipal.
Es decir, como ha expresado la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, la falta de publicación oficial de la ordenanza deriva en su ineficacia ya que ella hace que sea posible que el derecho se presuma conocido por todos y que por ende la ignorancia de las leyes no sirva de excusa —excepto si es autorizada por la ley
Por lo expuesto, y para que lo dicho por Hegel no sea verdad, en el sentido de que no bastan leyes democráticas si ellas no se encuentran a fácil acceso de los ciudadanos; es necesario complementar una técnica legislativa adecuada en cuanto a la redacción y preparación de las Ordenanzas, con su publicación y difusión ulterior que aseguren su plena eficacia. Ello desde el punto de vista estrictamente jurídico viene expresamente indicado en la mayor parte de las Constituciones Provinciales, Leyes Orgánicas dictadas en su consecuencia y Cartas Orgánicas Municipales para aquellas Provincias que han respetado en forma cabal la manda del artículo 123 de la Constitución Nacional.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y las numerosas causas que se acumulan en los Tribunales Superiores de Provincia, dan cuenta de que los municipios deben ajustar su conducta a esos mandatos y que los Juzgados de instancias inferiores, deben ser más proclives a pensar la cuestión en términos de tutela de los vecinos administrados, que de defensa de los intereses de los gobiernos municipales.
La publicidad de las leyes y dentro de esa categoría, de las ordenanzas municipales, es un imperativo republicano que deriva frente a su incumplimiento, en la falta de vigencia de las disposiciones que no hayan sido dadas a conocer, tal como cada ordenamiento jurídico prescribe. Frente a la presunción de conocimiento del derecho, regla interpretativa que ha creado el propio sistema para su sostén lógico, no cabe sino asumir que en tal "pacto social" el deber del Estado es irrenunciable y de estricto cumplimiento. Si algo faltaba a esta exigencia, es la entronización en los Tratados Internacionales aplicables en la Argentina, del Derecho de Acceso a la Información. Publicidad y acceso por parte del interesado, nada más y nada menos que a la norma que le exige una conducta, no son ya solo un deber ético y jurídico, sino una exigencia para la plena vigencia de los Derechos Humanos y el orden Constitucional.

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